作者：龙卫球

（民盟中央法制委员会主任，北京航空航天大学法学院教授、博士生导师，人文与社会科学高等研究院院长）

《民营经济促进法》的出台值得重视。立法期间，我有幸参加了几次座谈会、研讨会，感受到包括民营经济在内的各方面对于这部立法寄予巨大期待。今天西城区举办“优化法治化营商环境 护航民营经济高质量发展研讨会”，解读、宣传和推进实施这部法律，非常有必要，也令人敬佩。在此，我感谢会议主办方的邀请，让我来谈谈对这部立法的一些认识。下面我就该法的背景、创新与实施展望等方面做一些解读。

一、党中央始终高度重视促进民营经济发展

十八大以来以习近平同志为核心的党中央高度重视发展民营经济，采取了一系列重大举措。2016年健全产权保护制度，明确非公有制经济财产权不可侵犯，2019年落实放宽民营企业市场准入政策。习近平总书记做了很多关于民营经济的重要论述。其中有两个论述特别值得研究。一个论述是在2018年，总书记讲民营经济是我国经济制度的内在要素，民营企业和民营企业家是我们自己人。另一个论述，则是在2025年2月民营企业座谈会上，总书记强调了民营企业具有生力军的重要地位。

民营经济在我国国民经济和社会发展中的作用持续提升。今天来看，民营经济还需与推进中国式现代化和高质量发展目标紧密联系起来，要从更高和更加积极的角度去认识、去重视。总之，民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础，是推动我国全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的重要力量。

《民营经济促进法》作为我国首部民营经济基础性法律，共9章78条，对民营经济发展意义重大，为民营经济提供稳定的法治环境、保障合法权益、消除体制机制障碍等。它首次将“两个毫不动摇”写入，明确民营经济法律地位与长期发展方针，构建了系统完善的法律制度体系，解决了以往法律调整分散的问题。立法还确立了四个原则，突出思想引领、强化法治保障、坚持平等对待、注重问题导向。

应当注意，这次立法有个很重要的发展，过去我们提民营经济或者市场的时候会讲到各种主体的“平等保护”，但这次立法提的是“平等对待”。从“平等保护”到“平等对待”，这表述的变化是巨大的，意味着民营经济取得法律地位上的重要提升。在此基础上，立法考虑了四个具体目标：稳定市场预测，消除体制机制障碍，解决市场准入、融资渠道、创新机制等方面存在不平等、不公平现象，创造平等对待和公平竞争的环境。

二、《民营经济促进法》的立法背景及必要性

（一）改善和提升民营经济的国内营商环境

此次立法着重破解的与民营经济有关的国内营商环境的核心矛盾有四个：市场准入隐性壁垒；生产要素、公共资源和发展支持获取不平等（特别是融资、数据问题）；合法权益保护不足；社会舆论存在杂音。

首先是市场准入隐性壁垒问题。对民营经济来说，准入存在许多隐性壁垒。这是立法重点想要破解的难题。我们虽然一直在政策层面强调“非禁即入”，但过去没有法律，理解得不够，导致实际存在很多障碍。尤其是在很多所谓特殊领域，对民营经济一上来就是想当然的给予简单粗暴的排斥，随意设置进入障碍，但是理由不一定科学、合理。有的就是惯性使然，比如，认为国有企业应该有优先性。有些壁垒是全国性的，有的是地方保护主义造成的。地方为了保护自己的企业，也对外设壁垒，认为本地企业自然而然应该有优先性。比如，某共享单车的案例。其在A市申请运营资质，却受到“本地条款”排斥，A市地方政策将其中80%的比例优先分配给本地企业。但是，实际上经不起推敲。

其次是生产要素获得不平等对待问题。对于民营企业来说，生产要素方面不平等对待的问题同样十分突出，中小微企业长期受融资瓶颈困扰，银行信贷倾向国企或大型民企，导致中小微企业贷款难、利率高，资金链稳定性受到威胁。这里面原因很多，有法律政策上的原因，也有管理和运行上的原因，还有其他各种奇奇怪怪的原因。

再次是合法权益保护不足问题。民营经济组织及企业家合法权益问题保护问题非常突出、刻不容缓。企业家对财产和人身安全存担忧。乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封、违规异地执法，还有经济问题刑事化，这些乱象都严重干扰和戕害着民营经济。很多典型案例凸显了民营经济的权益保护困境。比如，农夫山泉“包装谣言”的风波事件。传谣说，农夫山泉是日制企业。有的企业攻击对手，常用这类招数，特别是现在流量经济横行，这种现象更加频繁。又比如，纺织企业“担保链崩盘”案例。通过恶意担保，使一个企业债务爆发，从原产值8000万大富一下变成濒临破产企业。还有，合同纠纷变犯罪的案例。不少地方为了保护自己的企业能够“成功”追债，滥用刑事，把对方企业的人用刑事手段控制起来。这些案例说明，民用企业权益保障的问题很突出。

最后是社会舆论存在杂音。近来网络上出现不少关于民营经济的杂音，对民营经济发展产生不良影响，明显影响到民营企业、民营企业家的发展信心。例如，“原罪论”“离场论”等错误言论以及自媒体对民营企业家的“污名化”，扰乱了市场秩序，影响了民营经济的发展预期与营商环境。又例如，有关“税务倒查30年”的流言被更多指向民营企业，引起一些不必要的猜测，税务部门虽然及时进行了澄清并重点说明，但是难以释疑。因此，有必要通过立法提振民营企业的信心，营造更加公平、优化的法律环境。

（二）应对国际营商环境的压力

制定《民营经济促进法》，还要有助于破解国际营商环境的不当压力。最近民营经济遇到了前所未有的国际营商环境问题的挑战。国际市场博弈激烈，特别是非正常的贸易保护主义抬头，为我国民营企业海外拓展带来前所未有的不确定性和风险。

（三）完善和弥补既有法律的不足

既有法律在关于民营经济的制度设计上有很多局限性。这次立法是新法对旧法的重大弥补和完善。首先，我们国家有很多好的方针和政策，但由于没有从法律和制度层面去明确，这样地方不太容易看得到，失于重视，甚至滋生地方保护主义。这是法律上的缺漏。我们这次立法将很多好的的方针政策进行了制度转化。其次，既有法律缺乏系统性协调，很多法律都涉及到对民营经济、民营企业的保护，但是内容分散、效率层级低，或无法解决深层次障碍，或难以提供长期稳定预期。

三、《民营经济促进法》的重大创新

（一）《民营经济促进法》的立法定位与创新

立法过程中关于如何定位有很多争论，比如是民商法还是经济法？最后达成共识归入经济法。但是这部法律重点与传统经济法的理念并不一样，是对于我国国情之下的民营经济着力构建优化其营商环境和支持其高质量发展的基本法律制度，所以对既有传统经济法手段的运用，又引入了许多前所未有的优化促进和保障手段，特别是其在明确法律地位、消除隐形壁垒、加强权益保障、确立平等对待和完善公平竞争等方面，实际引入了很多加强式的民商法规则或者全新经济法规则，或者是多种法律工具混用。比如第三条第三款明确民营经济组织应受平等对待，具有平等的法律地位，具有浓厚的民商法规则色彩；又比如，第十条规定市场准入负面清单制度，实际隐含了对于民营经济组织在非禁范围享有平等进入权的确认。立法最终追求的是解决问题、管用，而不受单一法律部门观念局限。

（二）《民营经济促进法》的重要制度创新

1.确立民营经济组织享有受平等对待的法律地位

此次立法的一个重要发展是把民营经济组织的法律地位清晰化了。该法第三条第三款规定，“国家坚持平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展的原则，促进民营经济发展壮大。民营经济组织与其他各类经济组织享有平等的法律地位、市场机会和发展权利。”在此，特别强调国家要坚持平等对待，强调民营企业不仅享有平等的法律地位，还享有平等的市场机会和发展权利。换言之，这种平等的享有，不只是静态的既有利益，还包括市场机会和未来的发展利益。这种平等对待的内涵是过去没有明确过的，现在这样一写，民营经济算是在法律上平视起来。

2.加强民营经济享有公平竞争的法律保护

《民营经济促进法》特别强化了对民营经济公平竞争的保护，其原因在于，民营经济与国有经济等比较，明显遭受着包括隐形壁垒、地方失信、生产要素和公共资源遭受不平等对待等在内的严重的现实困扰，这些成为制约民营经济健康发展的最大不利因素。立法以解决上述实际问题为导向，侧重于更加有针对性、更加深层次设计，建立了一系列特殊公平竞争规则。

首先是引入市场准入负面清单制度。第十条就如何打破市场准入壁垒，专门规定了市场准入负面清单制度，保障“非禁即入”，使之法律明文化。实际上，也隐含确立了民营经济在非禁范围的一种平等准入权。“国家实行全国统一的市场准入负面清单制度。市场准入负面清单以外的领域，包括民营经济组织在内的各类经济组织可以依法平等进入。”

其次，落实以生产经营活动为范围的公平竞争审查制度。第十一条规定，各级人民政府及其有关部门，“制定涉及经营主体生产经营活动的政策措施应当经过公平竞争审查，并定期评估，及时清理、废除含有妨碍全国统一市场和公平竞争内容的政策措施，保障民营经济组织公平参与市场竞争。”该条规定实际是将公平竞争审查制度的审查范围，明确扩张到了经营主体生产经营活动的政策措施范围，具有不可估量的积极意义。

再次，赋予民营经济具有依法平等使用各类生产要素和公共服务资源以及平等适用国家支持发展的政策的法律地位。第十二条规定，“国家保障民营经济组织依法平等使用资金、技术、人力资源、数据、土地及其他自然资源等各类生产要素和公共服务资源，依法平等适用国家支持发展的政策。”这是对现实中民营经济实际在使用生产要素、公共资源和适用支持发展的政策时遭受排斥或歧视的制度纠偏。

此外，确立或完善其他平等对待和公平对待的保障要求。第十三条规定，政府及其有关部门依照法定权限，在制定、实施政府资金安排、土地供应、排污指标等方面的政策措施时，平等对待民营经济组织。第十四条规定，公共资源交易活动应当公开透明、公平公正，依法平等对待，除非法律另有规定外，不得有限制或者排斥民营经济组织的行为。第十五条规定，反垄断和反不正当竞争执法机构对滥用行政权力排除、限制竞争的行为依法处理，为民营经济组织提供良好的市场环境。

3.增设优化民营经济融资环境的法律规范

立法专门以专章“投资融资促进”来系统应对和化解民营经济现实中融资难、融资贵等问题。总体来讲，用了足足是十一个条文来处理这个问题，做出很多体制机制创新之举，优化民营经济融资环境，顺应高质量发展的融资需求。这些规定，一方面使得民营经济的融资更加开放和方便，同时另一方面也意味着风险更大，需要加强监督。

增设法律措施主要包括：支持民营经济组织参与国家重大战略和重大工程；提升民营经济对于国家工程的投资参与权；支持民营经济组织通过多种方式盘活存量资产；要求各级人民政府及其有关部门为民营经济组织投资提供规范高效便利的服务；要求国务院有关部门对金融机构向小型微型民营经济组织提供金融服务实施差异化政策，督促引导金融机构合理设置不良贷款容忍度、建立健全尽职免责机制、提升专业服务能力，提高为民营经济组织提供金融服务的水平；要求银行业金融机构等依据法律法规，接受符合贷款业务需要的担保方式；要求国家推动构建完善民营经济组织融资风险的市场化分担机制；要求金融机构开发和提供适合民营经济特点的金融产品和服务，提升金融服务可获得性和便利度；要求金融机构在授信、信贷管理、风控管理、服务收费等方面应当平等对待民营经济组织；要求健全多层次资本市场体系，支持符合条件的民营经济组织通过发行股票、债券等方式平等获得直接融资；要求建立健全信用信息归集共享机制，支持征信机构为民营经济组织融资提供征信服务。

4.增设关于支持民营经济科技创新的规定

当前科技革命风起云涌，产业发展日新月异，民营经济只有搭上科技创新的顺风车，才有可能高质量发展。所以，必须支持民营经济科技创新，享受科技创新红利，特别是大的民营企业。现实中，民营经济很多时候被排除在重大科技创新项目之外，非常不利。此外，民营经济也面临怎么改造、转型升级的难题，需要科技创新支持。

立法专设“科技创新”一章，弥补此项缺陷。首先是规定民营经济对于国家科技创新体系的参与权。明确规定，国家鼓励、支持民营经济组织在推动科技创新、培育新质生产力、建设现代化产业体系中积极发挥作用；支持民营经济组织参与国家科技攻关项目，支持有能力的民营经济组织牵头承担国家重大技术攻关任务，向民营经济组织开放国家重大科研基础设施，支持公共研究开发平台、共性技术平台开放共享。其次是支持民营经济参与科技创新相关的数字化、智能化共性技术研发和数据要素市场建设、标准制定工作、加强新技术应用，鼓励民营经济组织积极培养使用知识型、技能型、创新型人才，加强对民营经济组织及其经营者原始创新的保护。

5.完善民营经济的权益保护体系

民营经济、民营企业家心安不安很关键。立法针对现实民营经济权益保障的难题，设计了“权益保护”专章，旨在强化权益保护，同时规范不当执法行为、不当司法行为、任意拖欠到期款项等典型权益加害行为。

首先，明确权益保障的基本要求。

第五十八条明确规定，民营经济组织及其经营者的人身权利、财产权利以及经营自主权等合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。该条在底层逻辑上，不仅承认静态的人身权、财产权，还明确承认民营经济具有经营自主权。过去我们讲要保护民营企业和民营企业家的人身权、财产权，但很少注意到体现为生产经营活动的经营自主权。这是一种动态的权利。

第五十九条明确规定，民营经济组织的名称权、名誉权、荣誉权和民营经济组织经营者的名誉权、荣誉权、隐私权、个人信息等人格权益受法律保护。该条在第二款特别强调应当禁止利用互联网恶意侵害民营经济组织及其经营者的人格权益。目前互联网条件下，任意利用互联网攻击民营经济组织及其经营者已经成为一种公害，特别是成为一些不正当竞争企业或者一些别有用心的个人甚至平台赚取流量的恶行。

其次，对于现实中反响强烈的不当执法行为和不当司法干预现象予以规范遏制。

第六十条和六十一条，禁止利用行政和刑法手段干预经济活动。包括：国家机关及其工作人员依法开展调查或者要求协助调查，应当避免或者尽量减少对正常生产经营活动产生影响；实施限制人身自由的强制措施，应当严格依照法定权限、条件和程序进行。征收、征用财产，应当严格依照法定权限、条件和程序进行；不得违反法律、法规向民营经济组织收取费用，不得实施没有法律、法规依据的罚款，不得向民营经济组织摊派财物。

第六十二条到六十六条，禁止利用司法手段干预经济纠纷。包括：禁止超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结财物，对查封、扣押的涉案财物，应当妥善保管。办理案件应当严格区分经济纠纷与经济犯罪，禁止利用行政或者刑事手段违法干预经济纠纷。规范异地执法行为，建立健全异地执法协助制度，禁止为经济利益等目的滥用职权实施异地执法。民营经济组织及其经营者对生产经营活动是否违法，以及国家机关实施的强制措施存在异议的，可以依法向有关机关反映情况、申诉，依法申请行政复议、提起诉讼。检察机关依法对涉及民营经济组织及其经营者的诉讼活动实施法律监督。

再次，加强账款支付保障。

国务院几年前出台了《保障中小企业款项支付条例》，这次立法第六十七到七十条，从法律更高位阶，强化了对民营经济组织的账款支付保障要求。包括：明确国家机关、事业单位、国有企业应当依法或者依合同约定及时向民营经济组织支付账款；审计机关依法对国家机关、事业单位和国有企业支付民营经济组织账款情况进行审计监督。明确大型企业向中小民营经济组织采购货物、工程、服务等，应当合理约定付款期限并及时支付账款，不得以收到第三方付款作为向中小民营经济组织支付账款的条件。明确县级以上地方人民政府应当加强账款支付保障工作，预防和清理拖欠民营经济组织账款。

最后，也是非常重要的一项权益保障，就是加强政府履约践诺的保障。“新官不理旧账”现象，是民营经济发展中最不稳定的重要原因。民营经济到一个地方去，不敢持续投入，往往是第一期投完之后，接下来没法再投了，因为新官来了，以前答应修的路不修了，以前许诺的开发条件改了。现在第六十八条明确规定，“地方各级人民政府及其有关部门应当履行依法向民营经济组织作出的政策承诺和与民营经济组织订立的合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关人员更替等为由违约、毁约。”通过这种明确的规定，对政府的履约践诺要求的理解，就跟以前不一样了，新官不理旧账在法律上站不住了，新官必须要负责。该条规定第二款进一步明确，因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并对民营经济组织因此受到的损失予以补偿。也就说，政策允诺要变，得有国家利益等特殊原因，还要补偿，且由程序来变，不能那么简单。

6.其他方面的重要创新

例如，对民营经济自身规范经营的加强，对服务保障的加强、有关法律责任的明确和加强，等等。时间有限，不予展开。

四、《民营经济促进法》的实施展望

《民营经济促进法》意义重大，是我国民营经济法治建设的里程碑，承担了新时代提振民营经济的重大使命。这部法律既是给民营经济撑腰打气的一块“定心石”，也是推动民营经济高质量发展的重要抓手。法律的生命在于实施，《民营经济促进法》从条文走向现实，还需要全社会持之以恒的努力。

《民营经济促进法》面临多重挑战。首先是立法配套问题。立法旨在破解许多体制性障碍，这就需要做好配套衔接工作。中央层面主要是和现有法规要对上口，要清理、修订和完善其他相关民商、经济法律法规，确保统一性与可操作性；各地也要把细则跟上，减少地方保护，防止条文难以落实，推动法律真正落地。

其次，完善关键实施路径，体现为提升法律执行效能的需求，各方面共同努力，落实对民营经济的平等对待和对民营经济及其企业家相关权益的同等保护，推动法律规定真正落地生根，为民营企业提供更稳定、更公平的法治环境。

再次，执法习惯要改，抓牢不当执法行为的规范落地。加强行政执法监督，对滥用行政权力等行为依法追究责任，遏制执法乱象，提升执法人员素养与法治意识。部分地方政府存在“选择性执法”等积弊，要建立投诉举报处理和诉求沟通机制。

司法老毛病要纠正。司法上要分清楚经济纠纷和犯罪公正处理账款案件，加强对违法的追责。司法机关可发布指导性案例，通过案例把规则说清楚，明确法律适用范围与标准，为民营经济组织提供指引，加大对侵害民营企业权益行为的惩治力度，维护法律权威。行政和司法可以更好联动，形成合力，通过司法裁判巩固法律权威，行政执法提升实施效率，消除地方保护主义和“重管轻促”惯性。

第五，企业自己也得把合规意识提起来。民营企业需主动适应法律环境，提升合规经营能力，完善内部管理。

最后，祝愿《民营经济促进法》早日落地生根，能够圆满地服务于民营经济的蓬勃发展。